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Aproximación general a la supervisión bancaria y su papel en la protección del cliente bancario

EL CONCEPTO DE SUPERVISIÓN BANCARIA

En un sentido estricto, la supervisión bancaria se podría definir como el conjunto de instrumentos de intervención administrativa en la actividad de los bancos con la finalidad mediata o inmediata de verificar o controlar que dicha actividad y los sujetos intervinientes se ajustan a los deberes, prohibiciones o requisitos establecidos legal o reglamentariamente con la finalidad de garantizar su solvencia y la confianza en su funcionamiento y, en último término, que no se pone en peligro o se perturba la estabilidad del conjunto del sistema financiero.

Por tanto, lo que otorga sustantividad a la supervisión bancaria es la finalidad de la normativa cuyo cumplimiento verifica: los conceptos de solvencia, confianza y estabilidad. Se trata, por tanto, de unos fines de marcado carácter económico. Sobre esta base, las materias esenciales sobre las que versa la normativa cuyo cumplimiento verifica la supervisión bancaria son las siguientes (aunque debe advertirse la estrecha relación existente entre prácticamente todas ellas):

  • Sus recursos propios
  • Sus propietarios y órganos de dirección
  • Su organización administrativa de funcionamiento y contable
  • Su gestión de riesgos
  • Su transparencia e información al mercado
  • Su política de retribuciones, particularmente, a administradores y directivos

Y con una conexión más indirecta con los fines mencionados:

  •  La prevención de blanqueo de capitales
  • La protección de la clientela

Debe tenerse en cuenta que cuando se habla de la normativa de protección de la clientela se está empleando en un sentido estricto, esto es, como aquella que “con la finalidad de proteger los legítimos intereses de los clientes, establece(n) un conjunto de obligaciones específicas aplicables a las relaciones contractuales entre unos y otros, exigen la comunicación de las condiciones básicas de las operaciones y regulan determinados aspectos de su publicidad, normas de actuación e información” (art. 2.5 Orden ECC 2502/2012). Y efectuamos esa aclaración pues, en un sentido amplio, toda la legislación bancaria, al perseguir garantizar la solvencia y estabilidad, tiene también como finalidad última proteger al cliente bancario que en caso de una mala gestión o crisis bancaria podría sufrir la pérdida de todos sus ahorros.

LA DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES DE SUPERVISIÓN BANCARIA ENTRE EL BANCO CENTRAL EUROPEO Y LAS AUTORIDADES NACIONALES

Hasta tiempos muy recientes, la supervisión bancaria ha sido una actividad básicamente en manos de las autoridades nacionales de supervisión (en el caso de España, el Banco de España). A lo sumo, ese perfil marcadamente nacional había sido matizado con la introducción de algunos instrumentos de coordinación (por ej., los colegios de supervisores). No obstante, la crisis económica y la espiral, que se alimenta a sí misma, entre crisis de deuda pública estatal y crisis bancaria, demostró en la insuficiencia de este sistema en toda su crudeza.

Ante esta situación, las instituciones comunitarias diseñaron el denominado “Mecanismo Único de Supervisión” (MUS), que entró recientemente en vigor. Se trata de “sistema europeo de supervisión financiera compuesto por el BCE y las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes” (Reglamento 1024/2013). A nuestro juicio, las características esenciales del MUS son las siguientes:

  • Integra forzosamente a todos los Estados miembros cuya moneda sea el euro y, adicionalmente, a aquellos que así lo soliciten.
  • Es el BCE el responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUS. Se establecen unas más que complejas relaciones entre el BCE y las autoridades nacionales, que están condenados a entenderse y que requerirá de un engranaje que sólo el tiempo y la experiencia dará.
  • El BCE asume directamente concretas funciones de supervisión prudencial sobre determinadas entidades de crédito (las consideradas “significativas” –por su tamaño, importancia para la economía europea o estatal, y actividades transfronterizas), aunque para ello contará con la colaboración de las autoridades nacionales. La mayor parte de las entidades bancarias españolas tienen la consideración de “significativas” a estos efectos. En cualquier caso, a los efectos que ahora nos ocupan, interesa destacar que la normativa comunitaria afirma expresamente que la protección del consumidor debe seguir siendo competencia de las autoridades nacionales.

¿ES OPORTUNO QUE LA PROTECCIÓN DE LA CLIENTELA BANCARIA CORRESPONDA A LA MISMA AUTORIDAD ENCARGADA DE LA SUPERVISIÓN PRUDENCIAL?

A nuestro juicio, la atribución de la función de protección de la clientela bancaria a la misma autoridad encargada de la supervisión bancaria debe ser objeto de un análisis crítico por diversos motivos:

  • La propia dificultad que entraña la distinción entre la normativa general de protección de los consumidores y la normativa específica de protección de la clientela bancaria. Y su correlativa consecuencia: la delimitación entre las funciones propias de los órganos autonómicos de defensa del consumidor y las funciones del Banco de España. Además, la sustracción de este ámbito material de la competencia de esos órganos autonómicos no sólo plantea problemas en cuanto al reparto constitucional de distribución de competencias, sino que además supone apostar por una división en compartimentos de la protección y defensa del consumidor que, a la postre, debilita su configuración general, el papel de esos órganos autonómicos y, en definitiva, la propia posición jurídica del consumidor. Además, da la sensación de que esta sustracción es buscada y que su finalidad no es tanto la de conseguir una mejor y más eficaz protección de los consumidores, sino una posición más cómoda para las entidades bancarias.
  • La posición de inferioridad y marginalidad que la función de protección de la clientela ocupa en el conjunto de las funciones atribuidas al Banco de España. Para probar esta afirmación, basta con acudir a las Memorias de Supervisión del Banco de España.
  • Los conflictos de intereses que esta situación origina: la solvencia de una entidad o la estabilidad del sistema y la protección de los derechos de los consumidores son dos objetivos que, en ocasiones, pueden estar en contraposición. De ello pueden verse ejemplos recientes (la intervención del Banco de España en la denominada “guerra por el pasivo”, la puesta en el mercado de las preferentes, etc.).
  • Los riesgos de captura del órgano supervisor por el supervisado.

Ante esta situación, se han puesto sobre la mesa diversas alternativas, que presentan sus ventajas e inconvenientes:

  • La concentración de las funciones de supervisión de las entidades de crédito con sus clientes en la CNMV o en una entidad específica.
  • La atribución a los órganos autonómicos de protección al consumidor. El mayor problema que presenta esta alternativa es la debilidad de estos órganos frente a estructuras que no tienen una base autonómica, sino, en la mayoría de las ocasiones, incluso supraestatal. Habría que desarrollar unos modelos cooperativos, a día de hoy impensables en España.