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Crónica de la última sesión del Seminario sobre la Justicia Administrativa: «El incidente de nulidad de actuaciones. ¿Instrumento eficaz para la tutela de los derechos fundamentales?»

El pasado día 20 de junio dedicamos la sesión de nuestro Seminario sobre la Justicia Administrativa al incidente de nulidad de actuaciones con la intención de explorar su eficacia como mecanismo para la tutela de los derechos fundamentales. Como ya se publicó en esta página web, las ponencias corrieron a cargo Diego Córdoba Castroverde (Magistrado del Tribunal Supremo), Juan Antonio Xiol Ríos (Magistrado del Tribunal Constitucional), Margarita Beladíez Rojo (Letrada del Tribunal Constitucional) y Julio Banacloche Palao (Catedrático de Derecho Procesal). El formato del Seminario fue de ponencias breves, destinando un tiempo generoso a las intervenciones de los asistentes de las que, por su gran interés, también se dará cuenta en este resumen.

El primero en tomar la palabra fue Diego Córdoba Castroverde que se ocupó de la ponencia titulada “Jueces ordinarios e incidente de nulidad de actuaciones”. Desde el comienzo de su intervención anticipó su conclusión: la regulación del incidente de nulidad de actuaciones resultante de la reforma operada por la LO 6/2007, de 24 de mayo, no fue acertada, por lo que sería conveniente volver a la regulación anterior, que restringía materialmente el incidente a los vicios de forma causantes de indefensión y a la incongruencia omisiva. La ampliación del objeto de este instrumento procesal a los derechos sustantivos tiene poco sentido ya que, en la inmensa mayoría de los casos, es imposible que el órgano judicial resulte infractor de los mismos. En efecto, salvo en los casos de derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y derecho a la libertad de expresión es difícil pensar en supuestos en los que se pueda imputar al juez una lesión del derecho distinta y autónoma a la que ha sido el objeto del proceso. Las estadísticas sobre el número de amparos que se presentan ante el TC tampoco han variado sustancialmente: es cierto que ha disminuido el número de amparos que debe achacarse a otros factores. Lo anterior es indicativo de que el incidente de nulidad de actuaciones no es un instrumento idóneo para la tutela de derechos fundamentales. Y esto se verifica además atendiendo al número de inadmisiones que se producen que, aunque no hay estadísticas, es más o menos el mismo que el de recursos de amparo. Por otra parte, hay que señalar además que el incidente plantea problemas importantes a propósito de su procedencia, lo que genera inseguridad jurídica en los justiciables. Por todo ello, Diego Córdoba es partidario de volver a la regulación anterior a la reforma de 2007 y limitar la nulidad de actuaciones a los vicios de forma causantes de indefensión.

A continuación intervino Juan Antonio Xiol Ríos que se encargó del tema de “La repercusión del incidente de nulidad de actuaciones en el recurso de amparo”. Empezó su intervención señalando los problemas que supuso importar el concepto de nulidad del Derecho Privado al Derecho Procesal. La nulidad, generadora de efectos ex tunc y radicales, casa mal con la naturaleza de las decisiones judiciales, a las que parece más conveniente aplicar el concepto de anulabilidad. El primer legislador del incidente de nulidad de actuaciones fue el de la LEC de 1881. Dicho instrumento estuvo en vigor hasta 1984 en el que fue suprimido y volvió a introducirse en el año 1997, limitándose su procedencia a los supuestos en los que la indefensión tuviera su origen en defectos de forma. Años más tarde, se amplió su objeto con el de fin de tutelar los supuestos de incongruencia. Aunque la reforma del año 2007 no ha mutado la naturaleza del recurso de amparo, que sigue siendo un instrumento de carácter necesariamente subjetivo, el legislador ha creído oportuno que sean los órganos judiciales y no el Tribunal Constitucional los que, con carácter general, remedien las vulneraciones de derechos fundamentales que se producen en última instancia. Es esta decisión legislativa la que lleva al legislador a ampliar el objeto del incidente de nulidad de actuaciones a todos los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 53.2 CE. Según el Magistrado Constitucional, el incidente “no es que sea inútil, pero es matar moscas a cañonazos”. Primero porque la competencia para su conocimiento se atribuye al mismo órgano judicial al que se imputa al lesión del derecho, segundo porque no interviene el Ministerio Fiscal a no ser que haya sido parte en el proceso y, por último, porque al estar configurado como un instrumento “excepcional” por la propia ley, presenta numerosos problemas a propósito de su procedencia. Juan Antonio Xiol abogó por la supresión del incidente y sugirió algunas propuestas: 1) Reformar el recurso de revisión ampliando su objeto con el fin de servir de cauce para instar la nulidad de las resoluciones judiciales vulneradoras de derechos fundamentales. 2) Crear un recurso de amparo judicial ordinario cuya competencia para su conocimiento viniera atribuida a un órgano judicial distinto al que se le imputa la vulneración del derecho. 3) Creación de Salas especiales en los Tribunales Superiores de Justicia o en el Tribunal Supremo para conocer de las vulneraciones de derechos fundamentales.

Tras estas primeras intervenciones, siguió un turno de intervenciones en las que se abordaron tanto los temas generales relacionados con la tutela de los derechos fundamentales como los más específicos referidos a la regulación del incidente de nulidad de actuaciones. Entre los primeros, destacó una reflexión sobre la función que deberían cumplir los Tribunales Constitucionales. La lógica de la jurisdicción constitucional no es la de la jurisdicción ordinaria, como tampoco la lógica del TEDH no es la de los órganos jurisdiccionales nacionales. Es absolutamente imprescindible que el TC siga realizando una labor interpretadora de los derechos fundamentales pero no está tan claro que Tribunal se siga ocupando de todas y cada una de las violaciones concretas de los derechos fundamentales. Esta labor deberían hacerla los tribunales ordinarios. Entre los segundos, el más destacado y que ocupó buena parte del debate vino referido a las escasas tasas de estimación de los incidentes de nulidad de actuaciones. Aunque faltan estadísticas (y harían falta) es evidente que se trata de un instrumento que, además de costoso para los litigantes, dilata los procesos y se instituye en un obstáculo previo al amparo constitucional. Se resaltó que uno de los motivos de su escaso éxito es precisamente la atribución de la competencia para su conocimiento al mismo órgano judicial que produjo la lesión del derecho cuya tutela se pretende. Se destacó además que esta concreta regulación del incidente podría considerarse contraria a los arts. 6 y 13 CEDH en la medida en que no se garantiza la imparcialidad del órgano al que se le atribuye la competencia para su conocimiento.

Tras una pausa para el café, intervinieron Margarita Beladíez Rojo que abordó el incidente de nulidad de actuaciones desde la perspectiva constitucional y Julio Banacloche Palao que se encargó de la ponencia titulada “¿Es necesario modificar el incidente de nulidad de actuaciones?”

Según Margarita Beladíez Rojo los arts. 24.1 y 53.2 CE demandan la existencia de tutela judicial de los derechos fundamentales, aun en el caso de que tal vulneración se produzca en el curso de un proceso y de que los derechos vulnerados sean los que se enuncian en el art. 24 CE. Esto es, lo que exige la Constitución es que existan posibilidades de tutela frente a vulneraciones de derechos que se producen por primera vez en el curso de un proceso, pero no de aquéllas otras que ya han sido examinadas en el propio proceso judicial. El incidente de nulidad de actuaciones trata de dar una respuesta a estos casos. Ahora bien, es preciso preguntarse si es el incidente de nulidad de actuaciones es el mejor cauce para llevar a cabo esta función. La respuesta es negativa a la vista de la regulación legal del Incidente. El principal problema radica en el carácter no devolutivo del incidente que puede incluso contrariar la doctrina del TEDH. Además de estas cuestiones de carácter general, Margarita Beladíez realizó algunas consideraciones más específicas sobre la interpretación que el TC ha realizado de las normas reguladoras del incidente de nulidad de actuaciones. Así, en relación con las resoluciones judiciales que declaran inadmisible el incidente, el TC ha exigido que, además de estar motivadas, deben aplicar el principio de proporcionalidad, por lo que se aplica un canon de control más cercano al de acceso a la jurisdicción que a los recursos.

El último ponente en tomar la palabra fue Julio Banacloche Palao. Desde el inicio de su ponencia se mostró en contra de la ampliación del incidente de nulidad de actuaciones operada por la LO 6/2007, de 24 de mayo. El motivo básico de la supresión del incidente de nulidad en el año 1984 fue el uso abusivo de este instrumento por parte de los abogados. Su introducción en el ordenamiento procesal en el año 1997 fue un acierto del legislador. La procedencia del incidente, únicamente limitado a vicios formales causantes de indefensión, no dio lugar a una interposición desmedida de éstos: eran pocos los que se interponían y muchos los que se estimaban. Sin embargo, el legislador de 2007 ha incurrido en una grave contradicción a la hora de regular el incidente: éste sigue presentándose como un instrumento excepcional pero se presenta como el cauce adecuado para la reparación de todos los derechos a los que hace referencia el artículo 53.2 CE. Hay que señalar, además, que el incidente de nulidad de actuaciones aumenta de forma considerable los costes del proceso en la medida que se prevé la imposición de costas en el caso de que no sea estimado. Es evidente que debe crearse una alternativa a este instrumento. Ahora bien, ¿supone la creación de un recurso de amparo ordinario? La respuesta dependerá del tipo de amparo que queramos finalmente establecer. Quizás la solución podría pasar por crear una Sala en el Tribunal Supremo o en los Tribunales Superiores de Justicia. Pero esta elección no está exenta de problemas. Por un lado, habría que dotar a estas Salas de medios personales y materiales. Por otro, no estaría claro a quien le corresponde fijar la doctrina sobre derechos fundamentales: si a la jurisdicción ordinaria o a la constitucional.

Tras las ponencias se abrió de nuevo el debate. Uno de los temas recurrentes en los que coincidieron la mayoría de los intervinientes es que el incidente de nulidad de actuaciones no sustituye al proceso preferente y sumario al que hace referencia el art. 53.2 CE. También fue objeto de debate el modelo de amparo que queremos. En este sentido se afirmó que el concepto de especial trascendencia constitucional debe incluir el especial perjuicio y que la STC 155/2009 deja abierta la puerta a esta posibilidad.

Las principales conclusiones que se pueden extraer de esta jornada de estudio son las siguientes:

  • La Constitución contiene un mandato de protección de derechos fundamentales en los casos en los que su vulneración se produce en por primera vez en una resolución judicial.
  • El incidente de nulidad de actuaciones, tal y como está regulado en la actualidad, no parece que sea el instrumento más adecuado para llevar a cabo el cometido anterior. No sólo porque se configura como un remedio “excepcional” sino también porque su competencia se atribuye al mismo órgano judicial al que se le imputa la vulneración del derecho fundamental. En todo caso, hay que concluir que el incidente de nulidad de actuaciones no es un “amparo ordinario”.
  • Hay que volver a repensar la función del Tribunal Constitucional y del recurso de amparo.