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La creación de una jurisdicción fiscal en España – Apuntes previos

El Anteproyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé, en sus artículos 100.5 y 113.7, la posibilidad de conformación de Secciones especializadas que conozcan con carácter exclusivo de los recursos que se interpongan en materia tributaria en la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ), respectivamente. En el caso de la Audiencia Nacional, puede atribuirse a una Sección ya existente el conocimiento de los recursos en materia tributaria de forma exclusiva. En el caso de los TSJ, se admite la posibilidad de que en Madrid, Cataluña, Comunidad Valenciana y Andalucía –en concreto, en Sevilla- se creen nuevas Secciones especializadas en el ámbito tributario. Mientras que, en el resto de Comunidades Autónomas, se establece que el Consejo General del Poder Judicial podrá especializar determinadas secciones en función del número de asuntos de naturaleza tributaria, de su especial complejidad o de otras circunstancias relevantes. El legislador identifica así algunas de las particularidades de los litigios tributarios que pueden justificar la especialización judicial para su conocimiento (su volumen –debido a su afectación a una inmensa mayoría de los ciudadanos- y su especial complejidad técnica), que pueden sumarse a otras características propias del Derecho tributario: su especial carácter cambiante, su trascendencia económica, la existencia de un aparato administrativo especializado –que puede justificar la existencia de un cuerpo de jueces, también especializado–, así como las concretas reglas jurídicas que, en efecto, ordenan la actividad de la Administración en materia tributaria. Estas especialidades, junto al contexto de crisis económica y el alto nivel de litigiosidad de la jurisdicción contencioso-administrativa –que se traduce, en muchos casos, en una excesiva tardanza en la resolución de los asuntos– han conducido a la apertura del debate en torno a la conveniencia de crear una jurisdicción fiscal en España.

Las ventajas y desventajas de la especialización judicial y de la creación de una posible jurisdicción independiente fueron objeto de especial discusión en nuestro país en el momento de creación de los juzgados de lo mercantil en el seno de la jurisdicción civil, hace ya diez años; y también es objeto de discusión en otros países, como Alemania, donde desde los años 80, de forma intermitente, se discute en torno a la posibilidad de unificar las jurisdicciones contencioso-administrativa, fiscal y social en una única jurisdicción sobre asuntos jurídico-públicos. Sintetizando los argumentos ofrecidos en uno y otro caso, pueden llegarse a algunos lugares comunes empleados en la discusión, que deben repensarse en el caso concreto de fomento de la especialización judicial en el ámbito fiscal en España.

a) Por un lado, se entiende que la especialización permite tutelar mejor los derechos de los ciudadanos, porque garantiza una mejor calidad de los pronunciamientos judiciales, más uniformidad de criterios –al reducir el número de órganos encargados de resolver asuntos similares–, así como una mayor eficiencia y rapidez en la resolución de los asuntos –puesto que se entiende que la especialización agiliza la toma de decisiones sobre asuntos similares y que, teóricamente, va acompañada de una mayor asignación de recursos, personales y materiales, para asegurar la especialización-. Estas ventajas se complementan, además, en el caso de la creación de una jurisdicción diferenciada, con la garantía de una división de poderes que refuerza al Poder Judicial frente al Ejecutivo, mejorando su control y la tutela brindada a los ciudadanos.

b) Sin embargo, estas ventajas se oponen al mayor gasto que lleva aparejada la especialización –especialmente en los casos de constitución de una jurisdicción independiente– y a los costes de transición asociados a la implantación de un nuevo modelo; así como a los problemas de gestión administrativa que conllevan –en el caso concreto de Alemania, se plantea como un problema la necesidad de crear bibliotecas distintas para cada orden jurisdiccional–. También se consideran problemas de la especialización la menor flexibilidad con la que se puede ubicar a los jueces que gozan de una determinada especialización; las dificultades derivadas del reparto de la competencia objetiva entre los distintos órganos; y el excesivo poder que puede llegar a reunir un grupo relativamente pequeño de jueces y magistrados que va asociado, asimismo, a un mayor riesgo de captura por parte de los grandes operadores económicos que se vean afectados por sus decisiones.

Estos posibles efectos han de ponderarse con las razones que, efectivamente, pueden justificar la especialidad de los litigios fiscales. Solo de ese modo puede llegarse a una solución ajustada (y motivada) a las verdaderas necesidades existentes en este ámbito. En concreto, hay que llegar a determinar si basta con la creación de salas o secciones especializadas o, si por el contrario, es necesario crear una jurisdicción fiscal autónoma. En el primer caso, es difícil garantizar la especialización personal, esto es, que los jueces y magistrados efectivamente gocen de conocimientos específicos en la materia, como se ha demostrado en el caso de los juzgados de lo mercantil. En el segundo caso, sería necesario aprobar una ley que ordenara el proceso judicial en materia fiscal –cuya utilidad y justificación es dudosa–, así como garantizar la especialización de todos los titulares de los órganos judiciales –con los costes que ello conlleva–. Y en ambos supuestos, hay que reflexionar sobre el nivel óptimo en el que debe situarse la especialización: si se ubica en primera instancia, la especialización es más difícil de garantizar y más costosa; si se desplaza a una segunda instancia, es posible que la especialización pierda, en parte, su sentido, puesto que los problemas que se plantean en esa fase puede tener tendencialmente un carácter más general. De modo que la creación de una jurisdicción fiscal debería tener en cuenta estos problemas. Así, por ejemplo, en Alemania, la jurisdicción fiscal se estructura únicamente a través de una instancia en cada Land, que se coloca al nivel de la segunda instancia de los demás órdenes jurisdiccionales, y de un tribunal supremo a nivel federal. En Portugal, hay una primera instancia tributaria, mientras que en Austria acaba de crearse un nuevo tribunal supremo fiscal a nivel federal. En España, como se ha visto, se ha optado por un sistema de especialización en las fases intermedias. La propuesta de reforma de la LOPJ plantea la posible especialización en los TSJ y la Audiencia Nacional, no en los Juzgados de Primera Instancia, ni en el Tribunal Supremo. La solución, por tanto, no es única.

Por último, en la valoración de las soluciones dadas al problema de la especialización, no puede olvidarse que la configuración de los órdenes jurisdiccionales especializados no responde solamente a argumentos de racionalidad y eficacia. La evolución histórica del sistema judicial y las especialidades derivadas del conjunto del sistema de revisión de las decisiones administrativas juegan un papel fundamental en el diseño de la organización judicial. En el caso de Alemania, la temprana codificación del Derecho tributario explica la existencia de una jurisdicción fiscal, así como el interés de la Federación por consolidar su poder en esta materia frente a los Länder. Así se aprecia en el hecho de que el Bundesfinanzhof –el Tribunal Supremo en materia fiscal– se creara en 1950, años antes de que se crearan los tribunales fiscales –Finanzgerichte– en el año 1966. En el caso de España, la especialidad del ámbito tributario se ha canalizado tradicionalmente a través de la existencia de un cuerpo de órganos administrativos especializados en la revisión de las decisiones en materia fiscal. Los tribunales económico-administrativos asumen la revisión en vía administrativa de la actuación administrativa de esta naturaleza. De hecho, ese modelo de revisión administrativa por órganos independientes especializados se ha asumido ya por el legislador en otros ámbitos (como la contratación pública y el deporte). En ese contexto dado, podría pensarse, por tanto, que no es necesario que la especialización se traslade al ámbito tributario, puesto que las cuestiones más complejas se sustancian ya en esa primera fase de revisión. Pero podría argüirse también, al contrario, que aquellos asuntos que no hayan logrado resolverse de forma definitiva en la vía económico-administrativa deben conocerse por órganos judiciales especializados, que estén en condiciones de realizar verdaderamente un análisis jurídico en profundidad sobre las cuestiones planteadas, que satisfaga las exigencias de la tutela judicial efectiva. En cualquier caso, lo cierto es que la existencia de órganos administrativos especializados supone automáticamente una disminución de la densidad de control judicial en razón de las limitaciones derivadas del ejercicio de discrecionalidad técnica. Esta circunstancia es especialmente importante a la hora de diseñar un sistema de especialización judicial en materia fiscal.

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