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La creación de una jurisdicción fiscal en España – Conclusiones

El viernes 21 de marzo inició su andadura pública el CIJA, con la primera sesión de su Seminario sobre la Justicia Administrativa, en el que se trató la posible creación de una Jurisdicción Fiscal en España. Lógicamente, cada participante extrajo sus propias conclusiones de las ponencias y de los densos debates que las siguieron. Como una más, a continuación expongo yo las mías, que bien pueden ser completadas o enmendadas por las intervenciones de otros participantes en el seminario.

En primer lugar, en el seminario se habló de las cifras de litigiosidad, tanto en la Jurisdicción Contencioso-administrativa como en los Tribunales Económico-administrativos (en especial, en el Tribunal Central). En términos generales, parece aceptado que los datos judiciales de litigiosidad tributaria no son elevados, fundamentalmente en relación con el altísimo número de resoluciones que adoptan las Administraciones tributarias. También parece admitido que la baja cifra relativa de contenciosos se debe en buena medida a la existencia de los tribunales económico-administrativos y a su alta tasa agregada de estimaciones en vía administrativa (38 por 100). Ahora bien, a partir de estos datos, caben también dos consideraciones:

a) La primera consideración es que, por relativamente reducido que pueda ser el número de contenciosos tributarios, esto no releva de un análisis más profundo de esa litigiosidad. Cada litigio es coste para el Estado y, en esa medida, toda tasa de litigiosidad ha de ser objeto de análisis y, en la medida de lo posible, de reducción. Téngase en cuenta que, como quedó patente en el “Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, publicado por el Ministerio de Justicia en 2013, los datos de litigiosidad contenciosa en España son, en su conjunto, extraordinariamente altos (cuadriplican a los de Alemania, superan en un tercio a los de Francia y son veinte veces superiores a los de Inglaterra y Gales). En consecuencia, aunque la litigiosidad tributaria sea relativamente baja, en términos de eficiencia ha de considerarse, en principio, como tendencialmente reducible.

b) La segunda consideración tiene que ver con el tiempo. Con frecuencia, los litigios tributarios concluyen diez o quince años después de la liquidación o resolución tributaria originaria. Tales demoras generan, en torno a las cantidades dinerarias en cuestión, inseguridad jurídica e improductividad económica. La extensión temporal de las controversias tiene hoy su causa en la acumulación de vías de impugnación. La revisión económico-administrativa, la alzada potestativa contra esta resolución económico-administrativa, el recurso contencioso-administrativo y, en su caso, la segunda instancia o la casación contenciosa. Es cuestionable que para el cumplimiento del mandato de legalidad tributaria sea necesaria esta acumulación secuencial de controles administrativos y contencioso-administrativos. Una posible solución pasa por la reducción de instancias en la vía económico-administrativa (mediante la supresión de la alzada potestativa) y por la reducción de las instancias judiciales (en especial de la casación, en la medida en que esta se configure objetivamente y no por cuantías).

Ninguno de los factores que se han considerado en el seminario (litigiosidad, calidad de las resoluciones judiciales, economicidad) justifican por sí mismos la creación de un orden jurisdiccional fiscal. Aunque tampoco los posibles riesgos (fundamentalmente, la captura de los jueces especialistas) parecen suficientemente disuasorios para dicha creación.

Pero si bien no resulta suficientemente justificado un nuevo orden jurisdiccional fiscal, sí que es posible introducir medidas organizativas y procedimentales que, sin merma del principio de legalidad (arts. 103.1 y 106 CE) y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) permitan limitar la litigiosidad, mejorar la calidad y previsibilidad de las resoluciones judiciales y liberar los recursos económicos bloqueados por los procesos judiciales. Estas medidas consisten tanto en la reducción en la demanda (de tutela judicial) como en la optimización de la oferta (de control judicial). Veamos.

Del lado de la demanda de tutela judicial-fiscal se puede plantear, en primer lugar, alguna reforma organizativa de los diversos tribunales económico-administrativos. Fundamentalmente, para reforzar la independencia funcional de sus miembros (en la línea de la propuesta de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya mencionada antes) y para agilizar sus resoluciones (por ejemplo, suprimiendo la alzada potestativa). En segundo lugar, también se puede reducir la demanda de tutela judicial con instrumentos de conciliación, mediación o arbitraje; no con carácter general, y no para cualquier fin (solo para la determinación de las bases imponibles de los tributos). Estos procedimientos de evitación de los litigios pueden tener sentido para un tipo específico de contribuyentes, los que sistemáticamente cumplen sus obligaciones tributarias. Se puede plantear en este sentido, y conforme a algunas experiencias en Francia y Portugal de las que se habló en el seminario, la formación de un “estatuto del buen contribuyente” en el que cabe una relación de colaboración más estrecha entre la Administración tributaria y aquellos contribuyentes cualificados por su probidad tributaria. La iniciativa para estas medidas está, sin duda, en el Ministerio de Hacienda.

Del lado de la oferta también hay posibles medidas de mejora de la justicia tributaria, aunque siga integrada en el orden contencioso-administrativo. La clave está aquí en la cualificación y previsibilidad de las resoluciones judiciales en materia tributaria. La cualificación se alcanza mediante programas específicos y “ad hoc” para los magistrados que han de incorporarse a secciones específicas sobre asuntos fiscales, en el seno de las salas de lo contencioso-administrativo. Esta formación “ad hoc” poco tiene que ver con los actuales programas abiertos de formación – voluntaria – de los jueces. De otro lado, la previsibilidad se puede alcanzar, en buena medida, mediante una reforma de la casación (ante el Tribunal Supremo o, en su caso, ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma). Se trata de que el Tribunal Supremo (o, en su caso, el correspondiente TSJ) pueda dar una respuesta temprana a controversias relevantes y aún no conocidas en la máxima instancia judicial. Este objetivo se puede alcanzar sin dificultad por medio del nuevo sistema de casación objetiva que contiene la propuesta de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, del Ministerio de Justicia). Otra posible forma de generación de previsibilidad (seguridad jurídica) por parte del Tribunal Supremo, con el posible efecto de reducción de los ámbitos de controversia entre la Administración financiera y los contribuyentes, está en las posibles consultas interpretativas dirigidas directamente por el Tribunal Económico-Administrativo Central al Tribunal Supremo. Sobre esta posibilidad trabaja desde hace meses el Ministerio de Justicia.

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