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¿Los tribunales de recursos contractuales son órganos jurisdiccionales?

Recientemente la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha determinado que el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic es órgano jurisdiccional a efectos de plantear cuestión prejudicial conforme al artículo 267 TFUE. El Tribunal procede, por tanto, a resolver la cuestión prejudicial que interpuso dicho órgano nacional en el marco de un recurso especial en materia de contratación pública. El litigio enfrentaba al Consorci Sanitari del Maresme y la Corporació de Salut del Maresme i la Selva. Al Tribunal de recursos contractuales catalán le preocupaba determinar, fundamentalmente, si una Administración pública puede considerarse operador económico y, por tanto, si se le puede negar el acceso al sistema de clasificación empresarial. De forma resumida puede decirse que el Tribunal de Justicia responde afirmativamente a la primera pregunta y de forma negativa a la segunda. Posteriormente, remite al órgano nacional la responsabilidad de resolver el asunto concreto. Pero más allá de esa respuesta, parece trascendente analizar por qué el Tribunal de Justicia entiende que un órgano nacional de recursos contractuales es órgano jurisdiccional a la luz del Derecho de la Unión Europea y puede plantear una cuestión prejudicial. Veamos cuáles son los argumentos que ha utilizado para justificar esta decisión.

            El Tribunal de Justicia había tenido ocasión de reconocer la naturaleza de órgano jurisdiccional a otros órganos creados en los Estados miembros para trasponer las Directivas de recursos contractuales (entre otros, en los asuntos C-411/00, 465/11 y 549/13). En todos los casos, el Tribunal había procedido a flexibilizar progresivamente la interpretación de los rasgos característicos de los órganos jurisdiccionales a nivel europeo. Conforme a la jurisprudencia tradicional del Tribunal de Justicia, hay que analizar varios elementos para confirmar que un órgano tienen naturaleza jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE: el órgano debe tener origen legal y ser permanente, su jurisdicción debe tener carácter obligatorio, el procedimiento ha de ser contradictorio, ha de aplicar normas jurídicas y, además, debe ser independiente. Estas características se analizan desde una perspectiva estructural y funcional para conformar un concepto autónomo de la Unión Europea, independiente del Derecho de los Estados miembros.

            En el caso del órgano catalán, los requisitos de origen legal, permanencia, carácter contradictorio del procedimiento y aplicación de normas jurídicas se confirman por el Tribunal de Justicia sin ningún esfuerzo argumentativo –aunque el Abogado General Sr. Niilo Jääskinen ya se había encargado de comprobar minuciosamente que concurren en sus Conclusiones Generales de 7 de julio de 2015–. También el criterio de la independencia se considera satisfecho. El Tribunal señala que el órgano catalán es un tercero con respecto a la autoridad cuya decisión se recurre. Además, indica que es autónomo y no se somete a ningún vínculo jerárquico y que no recibe órdenes ni instrucciones de ningún otro órgano. De este modo, entiende la Gran Sala que el órgano catalán está a salvo de injerencias externas. Asimismo, añade que el órgano de recursos contractuales respeta la objetividad e imparcialidad y que sus miembros son inamovibles conforme al régimen legal que les es aplicable. El Tribunal se detiene algo más, sin embargo, en el último requisito, relativo al carácter obligatorio de la jurisdicción del órgano. Las Conclusiones del Abogado General Jääskinen ya habían indicado que este requisito debía interpretarse de manera flexible. La exigencia de carácter obligatorio de la jurisdicción se entendió en el asunto Dorsch Consult (C-54/96) como la necesidad de que el órgano fuera la única vía de recurso posible y que sus decisiones fueran vinculantes. Sin embargo, en la jurisprudencia del Tribunal el primer requisito se ha ido dejando de lado. Lo trascendente es que las decisiones sean vinculantes para las partes. Según el Tribunal de Justicia, aunque la competencia del órgano catalán es potestativa, sus resoluciones son vinculantes. Además, señala que lo normal es que se recurra por esta vía antes de acudir al contencioso-administrativo, de modo que “la tarea de velar por el resto del Derecho de la Unión Europea en materia de contratos en la Comunidad Autónoma de Cataluña incumbe en primer término” al Tribunal catalán. Quizás éste sea el argumento más relevante, que cierra el razonamiento para entender que el órgano de recursos contractuales catalán es órgano jurisdiccional.

            A la luz de esta argumentación, podría concluirse que todos los órganos de recursos contractuales son órgano jurisdiccional en el plano del Derecho de la Unión Europea. La consecuencia fundamental es que pueden plantear cuestiones prejudiciales con base en el artículo 267 TFUE. Ahora bien, debemos ser cuidadosos a la hora de extraer consecuencias en el plano jurídico-constitucional y legal nacional. El test que diseña el Tribunal de Justicia para determinar el carácter jurisdiccional de un órgano está pensado en clave institucional europea. Al Tribunal de Justicia le preocupa, sobre todo, que existan órganos a nivel nacional que, quizás, no tienen carácter jurisdiccional conforme a sus normas internas, pero que interpretan el Derecho de la Unión Europea a nivel nacional. Por eso, el Tribunal no duda en atribuirles la condición de órganos jurisdiccionales. Quiere extender su control de este modo a todos los posibles supuestos en que se interpreta el Derecho de la Unión Europea. En ningún momento el test de la naturaleza jurisdiccional se vincula directamente con la protección de los ciudadanos y con la configuración de garantías ligadas al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por ello, una traslación automática de esta jurisprudencia al plano nacional puede conducir a conclusiones erróneas. Además, puede ser contraproducente, porque puede generar la sensación de que no hay nada que mejorar en el diseño institucional de los órganos de recursos contractuales que ya tienen reconocida la condición de órganos jurisdiccionales.

En España, existe teóricamente una equiparación entre órganos jurisdiccionales y órganos judiciales. El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado sobre los requisitos que han de cumplir los órganos no judiciales que ejercen tareas jurisdiccionales. Ello se explica porque, en última instancia, todas las decisiones de esos órganos serán recurribles ante un juez, de modo que las garantías del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva están salvaguardadas. Pero en la práctica, hay órganos no judiciales que ejercen funciones muy cercanas a las jurisdiccionales en materias específicas, como demuestran los órganos de recursos contractuales. Estos órganos ya tienen carácter jurisdiccional a nivel europeo y podría decirse que tienen naturaleza cuasi-jurisdiccional a nivel nacional por razones distintas. A nivel nacional, aunque sus decisiones son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en la práctica no se recurren –así se pone de manifiesto en el Informe sobre Justicia Administrativa 2015 del Centro de Investigación sobre la Justicia Administrativa de la UAM (www.cija-uam.org)–. Por ello, de facto estos órganos tutelan las posiciones jurídico-subjetivas de los ciudadanos y controlan la legalidad de la actualidad administrativa en los casos que se someten a su conocimiento. En consecuencia, ejercen una función prácticamente jurisdiccional; “dicen el Derecho” que se aplica a esos casos. Podríamos convenir entonces en que su naturaleza es cuasi-jurisdiccional, en la medida en que pueden conocer de los asuntos solo en relación con los problemas jurídicos vinculados a una temática concreta: los contratos públicos. Además, aunque en su régimen jurídico se incluyen garantías de independencia, como las cláusulas de inamovilidad, en la práctica, algunas cuestiones vinculadas a su régimen de funcionamiento, su configuración organizativa e, incluso, su dotación presupuestaria, no se corresponden con una responsabilidad de tan profundo calado para el Estado de Derecho. El legislador no les dota de suficientes medios.

Como pone de manifiesto el precitado Informe sobre Justicia Administrativa 2015, la mayor parte de los órganos de recursos contractuales no cuenta con presupuesto propio, separado de la Administración a la que se adscriben; muchos no tienen suplentes y tampoco cuentan con personal de apoyo propio. Además, sus miembros no siempre se someten a un estricto régimen de incompatibilidades, propio del ejercicio de una función de esta relevancia. Ello se traduce en la paradoja de que, por ejemplo, los borradores de las resoluciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales se redacten por Abogados del Estado, que están encargados al mismo tiempo de defender a la Administración General del Estado en los recursos que interpongan los interesados ante ese mismo Tribunal. Para el Tribunal de Justicia estos datos tal vez no sean relevantes, porque lo que le importa al declarar que son órganos jurisdiccionales es que estos órganos tienen una gran trascendencia en la interpretación del Derecho europeizado de los contratos públicos. Pero sí deben serlo a nivel nacional. El Estado de Derecho ha de ser muy exigente con las garantías vinculadas al ejercicio de funciones jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales. El exitoso sistema actual de tutela en materia de contratación pública es complejo e involucra a órganos de distinta naturaleza, judicial y administrativa. Esa ha sido la opción del legislador –a diferencia de otros países de nuestro entorno–. Pero es necesario ser coherente con esa decisión. Por ello es urgente desarrollar una teoría aplicable a los nuevos órganos con funciones cuasi-jurisdiccionales en el seno de la Administración que explique bien sus relaciones con los órganos judiciales. Por su parte, el legislador (nacional y autonómico) debe afinar la regulación al respecto y poner a su disposición los medios adecuados para llevar a cabo esa función. La legislación debe incluir suficientes garantías para asegurar la capacidad técnica y la independencia de estos órganos y que conocen de los asuntos únicamente en relación con la materia de la que son especialistas. Para ello, además, debe dotarles de suficientes medios personales, técnicos y materiales. Solo de ese modo, estos órganos podrán seguir actuando con la calidad técnica que les ha caracterizado hasta el momento, que ha revolucionado las formas de tutela en el Derecho administrativo, y que les exigen los legisladores español y europeo.

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