La Universidad Autónoma de Madrid acogió el 20 de noviembre de 2015 una nueva edición del Seminario sobre la Justicia Administrativa, en la que se abordó la reforma llevada a cabo en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, con la que el legislador pretendía reforzar los poderes de ejecución de este órgano constitucional. Alicia González Alonso, directora del Seminario, destacó la conveniencia de realizar una reflexión sosegada sobre su necesidad y constitucionalidad, una vez transcurrido un mes desde la publicación de dicho cambio normativo y no mucho más desde su anuncio, atendiendo a su rápida tramitación parlamentaria. Y dicha reflexión era tanto o más oportuna teniendo en cuenta el complejo contexto jurídico-político generado en nuestro país tras la celebración de las elecciones autonómicas catalanas y del que ha sido muestra, indubitada, la declaración independentista aprobada por el Parlament el 9 de noviembre de 2015.

El Seminario se estructuró en dos sesiones, en las que se expusieron cuatro ponencias. Al término de cada sesión se abrió un generoso turno de debate en el que los asistentes interpelaron a los ponentes y expusieron sus opiniones sobre las cuestiones más controvertidas. Es precisamente este formato flexible lo que cualifica al Centro de Investigación sobre la Justicia Administrativa (CIJA-UAM) en los Seminarios que organiza, tal y como recordó su directora Silvia Díez Sastre. En esta ocasión, además, el Seminario contó con el apoyo del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, que estuvo representado por su Subdirector General de Publicaciones, Ángel Sánchez Navarro.

La primera sesión fue moderada por Francisco Caamaño y en ella Xabier Arzoz Santisteban y Ana Santamaría Dacal analizaron respectivamente, en clave comparada, los poderes de ejecución del Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht, en adelante, BVG), y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). En ambos casos el análisis partió de la consideración de que, ni en Alemania ni el ámbito comunitario, el incumplimiento deliberado de las resoluciones del BVG y del TJUE es, a priori, plausible. Si es cierto que existen notables diferencias entre ambos marcos, pues mientras en Alemania el BVG es considerado el dueño de la ejecución, a pesar del carácter abierto del §35 BVerfGG, respecto al TJUE no ha lugar a esta afirmación. De todos modos, las sentencias dictadas por este Tribunal no son normalmente ejecutables en sentido estricto y, en todo caso, la auctoritas del TJUE es incuestionable, pues sobre sus espaldas ha recaído la consolidación del proceso de integración europeo y no parece dar muestras de agotamiento o desprestigio, tal y como le ocurre a nuestro Tribunal Constitucional.

Incidentalmente, en esta sesión también se abordó el marco constitucional respecto a la sustitución de cargos públicos existente en Alemania (art. 61 GG) y Austria (art. 142 B-VF) y, consecuentemente, la potestad que estas disposiciones otorgan para acordar la misma al BVG y al Tribunal Constitucional austriaco (Verfassungsgerichtshof). Sin embargo, se evidenció que ninguno de los dos supuestos es similar al previsto en la novedosa letra b) del artículo 92.4 LOTC. Tanto en el caso austriaco como en el alemán el proceso se dirige, expresamente, a la sustitución de un cargo político que ha vulnerado directamente la Constitución. En España, en cambio, tras la reforma de la LOTC, la suspensión es la consecuencia jurídica en caso de que una autoridad o empleado público incumpla una resolución dictada en el marco de un proceso constitucional en el que no se dirime, directamente, dicha suspensión. La suspensión, además, tiene carácter temporal y está ligada al cumplimiento de la resolución inicialmente obviada. Por ello Francisco Caamaño había alertado de los riesgos que entraña atribuir al TC potestad para suspender a cargos públicos cuando el mismo, objetivamente, no es competente para pronunciarse sobre ello.

Sin embargo, los problemas que plantea la reciente reforma de la LOTC no quedan ahí. La segunda sesión del Seminario, dedicada monográficamente al estudio de dicha reforma, fue moderada por Joaquín Huelin Martínez de Velasco. En ella intervinieron Ignacio Díez-Picazo Giménez, quien abordó la aplicación supletoria de la LRJCA en la ejecución de las Sentencias del TC, y Ángel J. Gómez Montoro, a quien le correspondió reflexionar sobre la necesidad de reforzar los poderes de ejecución del Tribunal Constitucional y el significado o alcance de dichos poderes.

Ignacio Díez-Picazo centró su intervención en la remisión que el nuevo artículo 80 LOTC realiza a la LRJCA en materia de ejecución de resoluciones, que tildó de exceso iuspublicista atendiendo a los problemas que puede provocar en la ejecución de amparos civiles, penales o sociales. Además, también quiso poner de relieve, con ojos de procesalista, lo desafortunado de confundir en el marco del artículo 92 LOTC entre los conceptos de reiteración de la lesión, incumplimiento y ejecución. La distinción es importante: los pronunciamientos dictados en procedimientos de declaración de inconstitucionalidad continuarán teniendo, evidentemente, naturaleza declarativa y no serán genuinamente ejecutables. También Gómez Montoro subrayó que en estos procedimientos los problemas que pueden suscitarse son de cumplimiento, no de ejecución, pues esta última solo cabe cuando en un proceso se decide sobre situaciones jurídicas subjetivas

La reforma de la LOTC pretende dar respuesta a un problema concreto, el suscitado en Cataluña, y por ello no ha sido aprovechada para clarificar y acomodar a la más reciente jurisprudencia del TEDH las posibilidades de ejecución del TC en sentencias verdaderamente ejecutables (Caso García Mateos c. España. STEDH de 19 de febrero de 2013, Sección 3º). Es más, lejos de resolver los problemas ya existentes, su puesta en práctica abre innumerables interrogantes. En primer lugar, respecto a la aplicación de alguna de las medidas previstas en el artículo 92.4 LOTC al margen de la coerción estatal del artículo 155 CE. Una institución contundente, pero también garantista, que es el mecanismo a través del cual la doctrina ha entendido, tradicionalmente, que debían canalizarse medidas de esta envergadura. Por otro lado, aunque la LOTC no establezca diferencias respecto a su ámbito de aplicación, dogmáticamente es muy controvertido recurrir a la suspensión o a la ejecución sustitutoria respecto a autoridades que conforman el poder legislativo. La reforma debería interpretarse con cautela atendiendo al principio de autonomía parlamentaria para regular la organización y el funcionamiento de la Cámara y, consecuentemente, las causas de suspensión de los parlamentarios. De ser posible aplicar estas medidas en el marco del poder legislativo, cabe preguntarse de nuevo si su control puede sustanciarse por vía de amparo. Olvidando otro tipo de problemas, esta posibilidad no parece razonable por poco práctica: aun admitido el recurso, si el Tribunal ha acordado la suspensión de una autoridad no parece probable ni lógico que vaya a otorgar el amparo contra sí mismo.

En definitiva, la LO 15/2015 dota al Tribunal Constitucional de un amplio elenco de medidas de dudosa aplicabilidad, por encontrarnos ante resoluciones de naturaleza declarativa, y constitucionalidad discutible, a pesar de no haber sido recurrida hasta ahora por ningún sujeto legitimado a ello, ni siquiera por el Parlament o la Generalitat catalanas. La aprobación de una norma, en teoría abstracta, general y con vocación de permanencia, pensando indudablemente en un caso concreto, plantea innumerables problemas cuando afrontamos su análisis con voluntad lógica.

Las incógnitas que encierra la aplicación de esta reforma normativa son notorias, incluso en aquellos supuestos para los cuales fue expresamente aprobada. Por todo ello, aunque la opinión de los ponentes, y asistentes, no siempre fue coincidente, existió consenso en el deseo de que todos los actores jurídico-políticos observasen las resoluciones del TC y éste no se viese impelido a poner en práctica sus nuevos –y problemáticos- poderes de ejecución. Y si bien la reforma recibió más críticas que apoyos, nadie dudó de la necesidad de contar con una justicia constitucional sólida que garantizase la supremacía normativa de la Constitución, principio nuclear del Estado democrático de Derecho.