Fátima Pilar Ciordia Díaz y  José Aguado Peña. 

La Constitución Española en su artículo 24.2 establece el derecho fundamental a un proceso «sin dilaciones indebidas», lo cual no significa, por supuesto, que la administración de justicia sea instantánea pero sí que se ajuste a unos parámetros adecuados y razonables de tiempo. La garantía constitucional de un proceso judicial sin dilaciones indebidas se puede alcanzar tanto con la dotación de recursos materiales y humanos necesarios como a través de herramientas procesales y legislativas adecuadas. Del mismo modo, cabe hacer mención del derecho a la igualdad del artículo 14 de nuestra Constitución, que exige que se trate jurídicamente igual aquellas situaciones que sean análogas.

La agilización procesal en el funcionamiento de la Administración de Justicia es un objetivo primordial de la legislación en los últimos años, producto de ello son, entre otras, la Ley 37/2011, de 10 de octubre de Medidas de agilización procesal y la Ley 41/2015, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales. Además, más recientemente se ha elaborado el Anteproyecto de Ley de Medidas de Eficiencia Procesal del Servicio Público de Justicia de 2020. Este impulso legislador se debe a que, tal y como dijo Séneca, “nada se parece tanto a la injusticia como la justicia tardía”.

En nuestro ordenamiento jurídico ya contamos con algunas instituciones jurídicas que permiten reducir los tiempos de tramitación. Una de éstas es la extensión de efectos de sentencias firmes, regulada en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Se trata de una figura procesal de naturaleza jurídica controvertida y compleja, que permite extender a terceras personas que así lo soliciten, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o de varias personas, en las materias de personal al servicio de la Administración, tributos y unidad de mercado.

El objetivo de esta institución es agilizar la administración de la Justicia administrativa a través de la extensión de efectos de sentencias a terceras personas que se encuentran en idéntica situación jurídica a la de aquellos que han llevado a cabo el proceso judicial principal del cual se quiere extender los efectos. De esta manera, se pretende gestionar situaciones fácticas análogas con el fin de darles una misma respuesta jurídica. Sin embargo y a pesar de que lleva varios años en vigor, no existe un conocimiento exhaustivo sobre cómo funciona en la práctica. Desde una perspectiva doctrinal, existen estudios como el de Domínguez Barragán (2020), Martín Contreras (2010) o De Diego Díez (2016) que analizan la naturaleza jurídica de la figura, ya que la misma es objeto de debate acerca de si es un incidente o un procedimiento autónomo.

Por todo ello, desde el Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa, se ha realizado un estudio jurisprudencial sobre la extensión de efectos, para analizar cómo está siendo empleada esta figura por los diversos tribunales españoles. En concreto, se ha elaborado una base de datos que recoge 251 resoluciones sobre esta materia de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo y se han analizado en función de diversas variables que pretenden descubrir cuáles son las causas más comunes de desestimación de este tipo de sentencias con el fin de arrojar luz sobre esta figura a los diversos operadores jurídicos. Desafortunadamente, no ha sido posible estudiar sentencias de primera instancia debido a la limitación con la que se publican. Una consulta de la base de datos del CENDOJ para el periodo 2018-2021 de todos los Juzgados de lo Contencioso Administrativo presenta un resultado limitado a 157 resoluciones (https://www.poderjudicial.es/search/indexAN.jsp) . Esto genera un problema de inseguridad jurídica puesto que el solicitante de la extensión de efectos desconoce de qué manera resuelven este tipo de supuestos los tribunales de primera instancia.

Este trabajo se ha concentrado en el estudio de la extensión de efectos en el ámbito del personal al servicio de la Administración Pública. Para llevarlo a cabo, se ha realizado un muestro a partir de una selección aleatoria de todas las sentencias dictadas por los tribunales de lo contencioso-administrativo (excluido los juzgados) en el período 2018 – 2021 a partir del repertorio jurisprudencial de la base de datos La Ley Digital. Una vez seleccionadas las sentencias, se ha elaborado una base de datos estructurados con distintas variables y categorías que han servido para codificar las sentencias seleccionadas. A continuación, se presentan algunos de los resultados más relevantes.

En lo que se refiere al tipo de resolución que emplean los distintos tribunales analizados (TSJ, AN y TS), cabe destacar que suelen resolver los supuestos por sentencia al tratarse de recursos de apelación y casación. En el caso del TSJ y la AN, todas las resoluciones analizadas son sentencias. Por su parte, el TS tiene mayoría de sentencias (73,08%) y en ocasiones resuelve mediante auto (26,92%).

En cuanto al sentido del fallo, esto es, a la estimación o desestimación de los recursos, tanto de apelación como de casación, cabe destacar que los tribunales tienden a fallar desestimando las pretensiones de los recurrentes, lo que puede repercutir en la imposición de costas (gráfico 2).

Sin embargo, puesto que la parte recurrente puede ser tanto el particular como la Administración lo verdaderamente relevante es el análisis del contenido del fallo respecto a la concesión o no de la extensión de efectos al particular. Así, del estudio se comprueba que la extensión se concede en un 59,3% de los casos analizados. Considerando los datos anteriores relativos a la desestimación del recurso y la probabilidad de conceder la extensión a los particulares, se puede afirmar que los solicitantes de la extensión de efectos tienen altas probabilidades de conseguirla en sede de recurso, tanto en apelación como en casación. De otro lado, este resultado apunta también a que en numerosas ocasiones se exige al particular acudir a las instancias superiores porque es la propia Administración la que recurre.

La principal causa de la desestimación de la extensión de efectos en las sentencias es por contrariar la jurisprudencia que de forma reiterada ha establecido el Tribunal Supremo (28,3%). Otra causa muy relevante, prevista en el 110 de la LJCA, es la falta de identidad jurídica entre la situación o circunstancias del solicitante de la extensión y la del sujeto del litigio principal (22,1%). También se pueden mencionar otras causas como la desestimación por estar pendiente un recurso cuando se solicita la extensión (17,3%), la existencia de resolución firme (11,5%) o que la cuantía sea inferior a 30.000 euros (8,8%). El resto son causas de desestimación minoritarias con una frecuencia sensiblemente inferior.

El estudio ha revelado que la mayoría de los solicitantes de extensión de efectos de sentencias del ámbito contencioso-administrativo son funcionarios (48,17%), seguidos de personal temporal (30,76%), normalmente interinos. Además, el colectivo o sector al que pertenecen la mayoría de los solicitantes de efectos es el de educación (25,49%) seguido por el de sanidad (19,92%) y prisiones (16,33%). Es llamativo el hecho de que en un importante número de sentencias (17,13%) no se menciona el sector al que pertenece el solicitante de efectos lo cual puede deberse a lo dicho anteriormente de que las sentencias analizadas solo corresponden a apelación y casación. Así, en muchas de las sentencias que no mencionan el colectivo, hacen referencia a la sentencia de instancia y no repiten ese dato. En cuanto a la imposición de las costas procesales, se establece la imposición de costas en un 48,6% de los casos.

En relación a cómo se califica la extensión de efectos por los distintos tribunales, el estudio empírico permite concluir que un 61% de los casos no se hace referencia de ninguna forma a la naturaleza jurídica de la institución, en un 32,27% de los casos los tribunales hablan de “incidente de extensión” y en un 6,77%, hablan de “proceso o procedimiento de extensión”.

A modo de conclusión, se puede decir que la extensión de efectos es una figura procesal compleja y escasamente tratada en el ámbito académico sobre todo desde una perspectiva empírica. Los resultados obtenidos apuntan a que la extensión de efectos se produce en 3 de cada 5 casos si bien en sede de recurso, lo que obliga en muchos casos a que los particulares tengan que acudir a las instancias superiores para que se reconozca su derecho, con los costes que ello implica. Por último, se ha observado la existencia de una doctrina jurisprudencial consolidada que justifica el mayor número de desestimaciones.